kopf

Ausblick

Allgemeine Perspektiven

zukunft

Auch in den kommenden Jahren werden die Herausforderungen bestehen bleiben, die Anlass für die grundlegende Reform des Finanzausgleichs im Jahr 2006 waren: Die Rahmenbedingungen für das Handeln unserer Kirche haben sich deutlich verändert und werden sich weiter verändern: Vor allem als Folge der demographischen Entwicklung wird die Zahl der Kirchenglieder abnehmen, und das Kirchensteueraufkommen wird sich erheblich verringern. Hinzu kommt in den letzten Jahren ein beginnender Fachkräftemangel, der sich vor allem in der Form des Pfarrermangels zeigen wird.

In dieser Situation kann sich der landeskirchliche Finanzausgleich auch künftig nicht darauf beschränken, die Kirchenkreise und Kirchengemeinden mit finanziellen Mitteln zu „versorgen“. Er muss vielmehr weiterhin dazu beitragen, Impulse für die Entwicklung inhaltlicher Konzepte in den einzelnen Handlungsfeldern unserer Kirche auszulösen. Konzeptionelles, an Zielen orientiertes Arbeiten bleibt auch in den nächsten Jahren unverzichtbar. Ohne konzeptionelles Arbeiten wird es nicht möglich sein, Herausforderungen an die kirchliche Arbeit klar in den Blick zu nehmen, die Wirkungen dieser Arbeit zu reflektieren und die notwendigen Schwerpunkte so zu setzen, dass ein verantwortlicher Umgang mit der Arbeitskraft der ehrenamtlich oder beruflich Mitarbeitenden und mit den anvertrauten finanziellen Ressourcen möglich wird. So verstandenes Planen und Gestalten stellt nicht in Frage, dass das eigentliche Ziel der Kirche menschlichem Planen und Gestalten entzogen ist. Es ist vielmehr notwendiger Ausdruck kirchenleitender Verantwortung, weil die Kirche ungeachtet ihrer unverfügbaren geistlichen Existenz auch eine weltliche Organisation ist.

Konzeptionelles Arbeiten kommt auch ohne eine Verbindung von inhaltlicher und finanzieller Planung nicht aus. Inhaltliche Planung braucht zwar Freiräume für kreative Ideen. Ohne einen Blick auf die zur Verfügung stehenden Ressourcen kann sich aber ein Wunschdenken entwickeln, das am Ende nur zu Enttäuschungen führt, weil Wünsche finanziell nicht realisiert werden können. Umgekehrt besteht bei finanziellen Planungen ohne inhaltliche Dimension die Gefahr, dass Sparen zum Selbstzweck wird.

Veränderungsprozesse verlaufen nicht in allen Teilen der Landeskirche in gleicher Weise. Darum müssen die Kirchenkreise die Möglichkeit haben, auf ihre je eigene Weise auf ihre besonderen Herausforderungen zu reagieren. Darum hat sich die Landeskirche mit dem Finanzausgleichsgesetz (FAG) für eine neue Aufgabenteilung zwischen den Kirchenkreisen und der Landeskirche bei der Gestaltung der Finanzplanung entschieden. Ausgangspunkt dieser Aufgabenteilung ist die eigenständige und umfassende Finanzplanung der Kirchenkreise. Aufgabe der Landeskirche ist es nicht, in deren Planungsprozesse einzugreifen, sondern diese Planungsprozesse so zu steuern, dass die gesamtkirchliche Verantwortung der Kirchenkreise in ihnen hinreichend berücksichtigt wird. Zu den Steuerungsaufgaben der Landeskirche gehört es daher,

  • für den gesamten Planungsprozess durch die Regelungen des FAG einen verlässlichen Rahmen zur Verfügung zu stellen,
  • zu gewährleisten, dass inhaltsbezogene Planungsprozesse tatsächlich stattfinden,
  • dafür zu sorgen, dass in diesen Planungsprozessen die Agenda berücksichtigt wird, die in den allgemeinen Planungszielen des § 20 Abs. 1 FAG und in den Handlungsfeldern und Dimensionen der Grundstandards definiert ist und
  • sicherzustellen, dass die Ergebnisse der Planungsprozesse zumindest plausibel sind.

Vorbereitung des nächsten Planungszeitraums

Kurzfristig wird es darauf ankommen, die Konsequenzen aus der Evaluation in den Jahren 2012 und 2013 bei der Vorbereitung des Planungsprozesses auf den nächsten Planungszeitraum ab 01. Januar 2017 zu konkretisieren. Das Landeskirchenamt prüft zurzeit, mit welchen Hinweisen die Landeskirche dazu beitragen kann, dass die Kirchenkreise ihre Planungen stärker als kontinuierlichen Prozess verstehen und gestalten. Priorität besitzen dabei die Vermittlung gelingender Beispiele kirchlicher Planung und die Unterstützung der in den Kirchenkreisen für die Planung Verantwortlichen. In diesem Sinne versteht das Landeskirchenamt die geplante Veröffentlichung von best-practice-Beispielen aus den Konzepten der Kirchenkreise. Außerdem ist beabsichtigt, die bislang zurückgestellte Überarbeitung der landeskirchlichen Internet-Arbeitshilfe www.finanzplanung.landeskirche-hannovers.de/ nunmehr umzusetzen. Darüber hinaus plant das Landeskirchenamt zusammen mit dem Haus kirchlicher Dienste, rechtzeitig vor Beginn der Planung im Jahr 2015 Angebote für die Qualifizierung insbesondere der ehrenamtlichen Mitglieder in den Planungsgremien der Kirchenkreise zu unterbreiten. Außerdem soll es wieder eine Veranstaltung für die Mitarbeitenden der Kirchen(kreis)ämter geben.

Zur besseren Vernetzung zwischen der Finanzplanung und der Visitation der Kirchenkreise gibt es einen Austausch zwischen dem Landeskirchenamt und den Landessuperintendenten und Landessuperintendentinnen. In einzelnen Fällen konnten die Hinweise aus den landeskirchlichen Rückmeldungen zur Finanzplanung bereits für Zielvereinbarungen genutzt werden, wie sie im neuen Visitationsrecht ausdrücklich vorgesehen sind. Solche Zielvereinbarungen können auch für die Finanzplanung genutzt werden.

Das doppische Haushaltsrecht eröffnet im Grundsatz die Möglichkeit, die Haushaltsplanung mit einer Konkretisierung der Ziele und Maßnahmen zu verknüpfen, wie sie in den Konzepten der Kirchenkreise beschrieben sind. Bei den einzelnen Titeln oder Kostenstellen könnten solche Konkretisierungen jeweils unter Bezugnahme auf die Konzepte der Kirchenkreise benannt werden. Genauere Aussagen zu einer engeren Verknüpfung der Planung nach dem FAG mit der Haushaltsplanung sind zurzeit allerdings noch nicht möglich. Bei der Einführung des doppischen Haushaltsrechts muss im Moment der Schwerpunkt bei dem Bemühen liegen, in der Breite der Landeskirche einen verlässlichen Betrieb in den grundlegenden Funktionen der Finanzbuchhaltung zu gewährleisten. Erst danach kann u.a. darangegangen werden, die verbesserten Steuerungsmöglichkeiten der Doppik stärker mit der Planungsarbeit nach dem FAG zu vernetzen.

Im Rahmen ihrer Leitentscheidungen für den neuen Planungszeitraum ab 01. Januar 2017 muss die Landessynode im November 2014 auch über die Dauer des Planungszeitraums entscheiden. Der Ausschuss für Schwerpunkte und Planung kirchlicher Arbeit der 24. Landessynode hat sich dafür ausgesprochen, für den nächsten Planungszeitraum eine sechsjährige Dauer zu erproben. Dies wäre ohne eine Änderung des FAG möglich, weil § 6 Abs. 2 FAG lediglich eine Sollbestimmung zur Dauer der Planungszeiträume enthält. Ein sechsjähriger Planungszeitraum würde nicht nur das Ziel unterstützen, die Finanzplanung stärker als kontinuierlichen Prozess auszugestalten, sondern er würde auch eine Harmonisierung der Rhythmen in der Finanzplanung mit den Amtszeiten der Kirchenkreistage und dem Rhythmus der Visitationen ermöglichen. Mit einer Verlängerung des Planungszeitraums würde allerdings eine größere Unsicherheit für die Planung der Kirchenkreise einhergehen, denn das Risiko einer Absenkung des Allgemeinen Planungsvolumens wegen einer Verschlechterung der Haushaltslage würde steigen. Diesem Risiko könnte durch einen landeskirchlichen Kapitalfonds begegnet werden, der es ermöglicht, innerhalb gewisser Grenzen auch bei ungünstiger Entwicklung der Kirchensteuereinnahmen die Gesamtzuweisung im gesamten Planungszeitraum in der ursprünglich geplanten Höhe an die Kirchenkreise auszuzahlen. Künftige Haushaltsüberschüsse könnten zumindest teilweise zum Aufbau eines solchen Kapitalfonds genutzt werden.

Berichtswesen

In der Wahrnehmung ihrer kirchenleitenden Verantwortung für die Finanzplanung stehen die Kirchenkreise und die Landeskirche in einer Verantwortungsgemeinschaft. Im Rahmen dieser Verantwortungsgemeinschaft sind die kirchenleitenden Organe der Landeskirche, insbesondere die Landessynode und das Landeskirchenamt, darauf angewiesen, dass sie über die Informationen verfügen, die sie für die Wahrnehmung ihrer Steuerungsaufgaben benötigen. Darum sieht das FAG als Gegengewicht zur gewollten Dezentralisierung von Aufgaben ein regelmäßiges Berichtswesen der Kirchenkreise vor. Bislang ist es allerdings nur in Ansätzen gelungen, ein solches Berichtswesen und eine entsprechende Berichtskultur in der Landeskirche zu entwickeln. Das im Jahr 2010 eingeführte Berichtswesen musste ausgesetzt werden, weil insbesondere wegen der hohen Arbeitsbelastung in den Kirchen(kreis-)ämtern die jährlichen Berichte häufig nicht oder nur deutlich verspätet vorgelegt werden konnten. Der Ertrag dieses Berichtswesens und der dafür erforderliche Aufwand standen nicht in einem angemessenen Verhältnis. Umso wichtiger wird es daher, in den nächsten Jahren ein effizientes Berichtswesen zu entwickeln, das von den Kirchenämtern mit vertretbarem Aufwand gehandhabt werden kann und das den kirchenleitenden Organen der Landeskirche aussagekräftige und verlässliche Informationen für Steuerungsentscheidungen zur Verfügung stellt. Gerade bei einer Verlängerung der Planungszeiträume wäre ein solches Berichtswesen außerdem wichtig, um die Kontinuität der Planung während des Planungszeitraums zu gewährleisten und zu verhindern, dass die Planung gleichsam „im Sande“ verläuft. Der Ausschuss für Schwerpunkte und Planung kirchlicher Arbeit der 24. Landessynode hat dazu bereits Ideen für einen Zwischenbericht während des Planungszeitraums entwickelt, die es weiterzuentwickeln gilt.

Mittelfristige Herausforderungen

Die kommenden Jahre werden durch einen Mangel an Bewerbern und Bewerberinnen für die kirchlichen Berufe gekennzeichnet sein. Vor diesem Hintergrund ist zu überlegen, ob es noch angemessen ist, die personalwirtschaftlichen Ziele der Landeskirche für die Berufsgruppen im Verkündigungsdienst (Pastoren/innen, Diakone/innen, Kirchenmusiker/innen) als mehr oder weniger begrenzte Einsparvorgaben für die vorhandene Zahl von Stellen zu definieren. Solche Vorgaben wirken auf Studienbewerber und –bewerberinnen im Zweifel eher abschreckend. Es könnte daher hilfreicher sein, positiv Zielzahlen mit der Aussage zu formulieren, welche finanzierbare Anzahl an Pastoren und Pastorinnen, Diakonen und Diakoninnen, Kirchenmusikern und Kirchenmusikerinnen die Landeskirche zu welchem Zeitpunkt benötigt und welche landeskirchlich vorzugebenden Bandbreiten für den Stellenbestand in der Gesamtheit der Kirchenkreise sich daraus ergeben.

Der künftige Bewerbermangel wird auf Dauer auch zu Veränderungen bei den Regelungen über die Verrechnung der Aufwendungen für die Pfarrstellen eines Kirchenkreises mit der Gesamtzuweisung (§ 10 FAG) führen. Nach der jetzigen Rechtslage werden die Verrechnungsbeträge für die Pfarrstellen den Kirchenkreisen durchweg in Rechnung gestellt, unabhängig davon, ob die betreffenden Pfarrstellen besetzt sind oder nicht. Diese Regelung ist zurzeit unverzichtbar, weil sie sicherstellt, dass der Landeskirche genügend Mittel für die Besoldung und für die Versorgungskassenbeiträge der Pastoren und Pastorinnen zur Verfügung stehen. Die Regelung setzt allerdings voraus, dass für die vorhandenen und im landeskirchlichen Haushalt dotierten Stellen genügend Pastoren und Pastorinnen zur Verfügung stehen. Mit einem zunehmenden Mangel an Pastoren und Pastorinnen kommt dieses System an seine Grenzen. Künftig wird es wichtiger werden, dass den Kirchenkreisen genügend Mittel für notwendige Aushilfslösungen bei langdauernden Vakanzen zur Verfügung stehen. In den nächsten Jahren wird daher zu einem derzeit noch nicht bestimmbaren Zeitpunkt eine Rechtsänderung notwendig werden, die nach einer noch näher zu bestimmenden Zeit der Vakanz eine Verrechnung der Stelle mit der Gesamtzuweisung aussetzt.